Por Ejecutivo TI
Durante años, en el Perú se ha hablado de las llamadas reformas de segunda generación. El concepto surgió para diferenciar una nueva etapa de reformas de aquellas que, durante las décadas anteriores, estuvieron concentradas principalmente en estabilizar las economías, controlar la inflación, ordenar las cuentas públicas, liberalizar los mercados y reducir los desequilibrios que habían llevado a varios países latinoamericanos a profundas crisis.
Una vez alcanzada cierta estabilidad macroeconómica, el desafío pasó a ser otro: conseguir que el Estado funcionara mejor y que las condiciones creadas por la estabilidad económica se tradujeran en inversión, empleo, mejores servicios públicos e infraestructura.
La conferencia de prensa ofrecida por el nuevo ministro de Economía y Finanzas, Elmer Cuba, parece indicar que el Gobierno de Keiko Fujimori pretende volver a colocarla en el centro de la discusión. La creación de tres comisiones de trabajo orientadas a objetivos específicos puede ser entendida como uno de los primeros mecanismos para convertir esa agenda general de reformas en un programa concreto.
Pero existe otro elemento que resulta especialmente importante para entender la estrategia que empieza a tomar forma: la necesidad de vincular las reformas con resultados que puedan ser percibidos rápidamente por la población. Y allí aparece un problema que el Perú arrastra desde hace años: las obras que se empiezan pero no se terminan.
Difícilmente una reforma del Estado podrá recuperar legitimidad si, mientras se discute cómo modernizar la administración pública, miles de millones de soles continúan comprometidos en proyectos inconclusos o paralizados. Por eso, la agenda de reformas y la culminación de obras no deberían ser vistas como dos políticas diferentes, sino como partes de un mismo problema: la capacidad del Estado para convertir recursos públicos en resultados.
Durante mucho tiempo, el debate sobre la inversión pública peruana estuvo concentrado en cuánto dinero destinaba el Estado a construir infraestructura. Sin embargo, existe una segunda pregunta que resulta mucho más incómoda: cuánto de ese dinero termina efectivamente convertido en una carretera, un hospital, una escuela, un sistema de agua o cualquier otra infraestructura que pueda ser utilizada por la población.
Elmer Cuba ya había advertido, antes de llegar al MEF, que una parte importante de los problemas de inversión pública se concentra en los gobiernos regionales y locales. Según sus declaraciones, aproximadamente dos tercios de la inversión pública se ejecutan en esos niveles de gobierno y existe allí un problema serio de corrupción y capacidad de gestión. Su conclusión fue particularmente relevante: si el Estado consiguiera ejecutar correctamente el mismo volumen de recursos que ya tiene disponible, los resultados podrían ser sustancialmente mejores.
Esta posición contiene una definición importante de política económica. El problema peruano no consiste únicamente en conseguir más dinero para financiar nuevas obras; una parte significativa del desafío está en conseguir que los recursos existentes sean utilizados de manera eficiente y terminen produciendo los beneficios para los que fueron presupuestados.
Esa diferencia puede ser fundamental para entender la estrategia que comienza a plantearse desde el MEF.
La creación de las tres comisiones anunciadas durante la conferencia debe observarse dentro de esta lógica. Su importancia no estará simplemente en la posibilidad de reunir especialistas o elaborar nuevos diagnósticos, sino en su capacidad para identificar obstáculos concretos y convertir sus conclusiones en decisiones de gobierno.
La experiencia peruana obliga a mirar esta iniciativa con cierta cautela. El país ha creado a lo largo de los años numerosas comisiones, mesas de trabajo, consejos consultivos y grupos multisectoriales que terminaron produciendo diagnósticos valiosos, pero sin conseguir modificar sustancialmente la realidad.
Por eso, el éxito de las tres comisiones dependerá menos del número de reuniones que realicen que de su capacidad para producir cambios verificables. Cada una debería tener un objetivo claramente definido, un plazo para presentar resultados y una ruta para convertir sus recomendaciones en normas, procesos administrativos o decisiones presupuestales.
Este punto es especialmente importante porque las reformas no pueden convertirse en una justificación para postergar las soluciones inmediatas. El Perú necesita avanzar en ambas direcciones al mismo tiempo: reformar aquello que funciona mal y, mientras tanto, conseguir que el Estado utilice mejor los recursos que ya tiene.
Las llamadas reformas de segunda generación surgieron precisamente de la constatación de que una economía puede alcanzar estabilidad macroeconómica y, sin embargo, continuar teniendo un Estado ineficiente.
Un país puede crecer y mantener hospitales que funcionan deficientemente; puede atraer inversión y, al mismo tiempo, acumular carreteras inconclusas; puede aumentar sus exportaciones y seguir presentando enormes brechas de agua, saneamiento, educación y salud.
El desafío de las reformas de segunda generación consiste, precisamente, en construir las instituciones y capacidades necesarias para que el crecimiento económico pueda convertirse en desarrollo y ese es el debate que vuelve ahora al Perú.
No se trata únicamente de hacer crecer la economía, sino de conseguir que el Estado tenga la capacidad de convertir una parte de ese crecimiento en infraestructura, servicios públicos, seguridad, educación y oportunidades para los ciudadanos.
El actual ministro ha sostenido que el aparato estatal se ha debilitado después de años de crisis política, elevada rotación de funcionarios y pérdida de capacidades técnicas. Incluso ha utilizado una expresión particularmente dura al describir el problema: el Estado peruano habría sido “decapitado” en su estructura burocrática.
Si esa es la radiografía, entonces el problema no está únicamente en el MEF ni puede resolverse modificando una sola norma.
La inversión pública puede contar con presupuesto y, aun así, no ejecutarse. Una municipalidad puede tener una obra aprobada y carecer de capacidad técnica para concluirla. Un ministerio puede disponer de recursos y enfrentar dificultades para administrar un proyecto complejo. Un gobierno regional puede recibir transferencias importantes y terminar el año con una ejecución deficiente.
Por eso, una verdadera reforma de segunda generación tendría que atacar el modelo de gestión pública y no limitarse a modificar algunas leyes.
Aquí aparece una de las decisiones que podrían tener mayor impacto político y económico. El nuevo gobierno tiene la oportunidad de establecer una prioridad sencilla: antes de iniciar una nueva gran obra, terminar las que ya están en ejecución, siempre que estas sean viables y respondan a necesidades reales.
Esto no significa paralizar toda nueva inversión. Significa establecer una secuencia de prioridades que permita aprovechar primero el capital que ya está comprometido y recuperar cuanto antes los beneficios sociales y económicos de las inversiones que quedaron inconclusas.
Las obras que presentan un alto porcentaje de avance deberían tener prioridad, al igual que aquellas que cuentan con financiamiento asegurado y cuya culminación puede generar beneficios inmediatos. Luego deberían atenderse los proyectos estratégicos que requieren destrabar permisos, financiamiento, expedientes técnicos o problemas contractuales, antes de comprometer recursos significativos en nuevos proyectos.
La lógica económica es sencilla. Una obra inconclusa no genera el beneficio esperado aunque haya consumido una parte importante del presupuesto. Un hospital a medio construir no atiende pacientes, una carretera incompleta no reduce los costos de transporte, un sistema de agua sin terminar no mejora las condiciones sanitarias y una escuela inconclusa no mejora la educación de los niños.
El capital público invertido permanece, en buena medida, atrapado hasta que la infraestructura puede entrar en operación.
Por eso, terminar una obra paralizada puede producir, en determinados casos, un retorno social mucho más rápido que comenzar un nuevo proyecto desde cero.
Esta es quizás la principal diferencia entre anunciar reformas y ejecutar una estrategia de transformación del Estado.
Una reforma laboral puede reducir barreras a la formalización; una reforma tributaria puede mejorar la recaudación; una reforma de la inversión pública puede acelerar proyectos y una reforma administrativa puede mejorar la capacidad del Estado. Pero ninguna de ellas producirá resultados por sí sola si no existe una administración capaz de aplicarlas.
Se necesitan funcionarios con capacidades técnicas, sistemas digitales, procedimientos más simples, mecanismos de control, información confiable y responsables claramente identificados.
Por eso, las tres comisiones anunciadas por Cuba pueden convertirse en una pieza importante de la estrategia si consiguen conectar la reforma normativa con la gestión concreta. El desafío no es solamente modificar las reglas, sino conseguir que esas nuevas reglas produzcan cambios en la manera en que el Estado trabaja.
El Perú ya cuenta con instrumentos que permiten incorporar al sector privado en el cierre de brechas de infraestructura. Uno de ellos es el mecanismo de Obras por Impuestos, mediante el cual empresas privadas financian determinados proyectos públicos y reciben certificados que reconocen su aporte tributario.
El MEF ha utilizado este mecanismo como una herramienta para acelerar inversiones y ampliar la participación privada en infraestructura.
La nueva administración tiene espacio para profundizar esta lógica. Si el Estado no cuenta con capacidad suficiente para ejecutar directamente todas las inversiones que necesita el país, puede concentrarse en definir prioridades, garantizar reglas claras, supervisar los proyectos y crear condiciones para que el capital privado contribuya a cerrar las brechas.
Esta aproximación coincide además con una orientación que el nuevo gobierno viene mostrando desde sus primeros anuncios: utilizar al sector privado como un multiplicador de la capacidad del Estado.
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